[19] 2.民主立法、公众参与立法。
但在我国实践中, 委员会的称谓已经被泛化使用, 大量的委员会, 尤其是作为政府部门的委员会, 通常采取与部、厅、局相同的领导体制, 也实行首长负责制, 有的委员会甚至连委员都没有, 导致很多委员会严重名不符实。[26] 历史来看, 早在1931年建立中华苏维埃共和国的政权机构时, 即仿照苏联体制, 设立人民委员会作为中央执行委员会 （全国苏维埃大表大会的常设机构）的行政机关, 其下还设有九部一局, 其中包括中央工农检察人民委员部。
[3]详见韩大元编著:《1954年宪法与中国宪政》, 武汉大学出版社2008年版, 第178页以下;许崇德著:《中华人民共和国宪法史》, 福建人民出版社2003年版, 第197页。[17]参见刘云虹:《国民政府监察院研究 （1931-1949）》, 上海三联书店2012年版。应将我国的监察机关命名为人民监察院, 以体现其人民性, 并与人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院相协调, 从而在国家政体结构上, 形成以人民代表大会为龙头的一府三院 （人民政府、人民法院、人民检察院和人民监察院）体制。我国监察制度历史悠久, 在长期的制度演进过程中积累了很多有益经验。秦前红教授认为, 在监察体制改革当中, 虽然监察委员会与纪委合署办公, 但在各自的职权行使上应是泾渭分明的, 党要管党内纪律的问题, 法律范围内的问题应该由国家和政府管。
[11]毛雷尔:《行政法学总论》, 高家伟译, 法律出版社2000年版, 第546页。在我们对新成立的宪制机关命名时, 对这些传统或通行做法应予以必要的尊重与考量。应当说，这一规定还有可完善的空间。
同时，在修辞上，留置概念相较于部分研究者所主张的隔离审查等概念也更能彰显法治精神。同时，在全面深化改革时期，由于改革需求迫切，由全国人大常委会授权开展试点工作已成为一个重要惯例，近年来全国人大常委会已多次就改革试点作出授权决定，其中如公益诉讼试点工作实现了检察权在司法场域中对行政权的监督，尽管变动幅度稍小，但同样属于国家机构间的权力变革。【中文关键词】 国家监察体制改革。同时，《监察法（草案）》仅处于征求意见阶段，其具体内容在后续立法程序中有可能发生较大的修改和变动，对这一未议决的文本展开审查缺乏实际意义。
[2]于安：《反腐败是构建新国家监察体制的主基调》，载《中国法律评论》2017年第2期。香港特别行政区廉政公署即成立有专门的投诉委员会，负责处理所有涉及廉政公署及廉政公署工作人员的非刑事投诉。
由于反腐败的力量和资源分散在不同领域、不同系统，反腐工作效能在一定程度上受到影响。从当前实践来看，有的试点地区将留置场所设定在看守所，有的试点地区则设定在纪委系统原有的办案基地，即两规基地。然而，需要强调的是，国家监察立法仍然应当符合法治国的基本原则，贯彻正当程序原则、人权保障原则、比例原则等要求。考虑到《监察法》的容量和立法的科学性，上述关于监察官的选任问题可考虑通过制定专门的《中华人民共和国监察官法》来解决，不用全部体现在《监察法》中。
[7]从此意义上说，制定《监察法》，推进国家监察体制改革，旨在实现党的监督和国家监督的有机统一、协调匹配。既然监察机关在组织结构上采用了委员会制度，留置作为限制人身自由的强制措施，就应当由监察委员会集体研究决定，而非监察委员会领导人研究决定。倘若案件经调查涉嫌刑事犯罪，录音录像应当随案移送至司法机关进行审查，而不应仅在监察委员会留存备查。[2] 十八大以来，中央批准立案审查的中管干部达440人，其中十八届中央委员和中央候补委员43人，中央纪委委员9人。
以往行政监察制度仅覆盖其中行政机关的人员，但是没有扩展到司法机关、人大、政协等国家机构，国家监察体制改革后这一范围将得到扩充。[30]陈光中：《关于我国监察体制改革的几点看法》，载《环球法律评论》2017年第2期。
在多种调查措施中，留置对基本权利的干预和影响最大，因此应当明确，在监察机关初步掌握被调查人违法犯罪的事实及证据后，需要进一步审查时，才能采取留置措施。但如果明确监察委员会仅实施对人监督，而非对机构监督，则要求监察机关向人大作例行的年度报告，而非专项报告更为适当。
如可以考虑在各级监察委员会内部设立由人大代表、专家学者、律师等人员组成的投诉委员会，接受对监察委员会及其工作人员的投诉举报。监察体制改革在全国推开后，这一问题可能会更加突出。[16]具体而言，上级监察委员会对下级监察委员会的领导应当主要包括人、财、物方面的领导，以及依照《监察法》及相关法律需要进行的具体工作事务上的领导。【注释】 *本文系国家社会科学基金重大项目和2016年度马克思主义理论研究和建设工程重大项目推进党内监督制度化、规范化、程序化研究（2016MZD015）的阶段性成果。马怀德：《〈国家监察法〉的立法思路与立法重点》，载《环球法律评论》2017年第2期。而通过国家监察立法推进国家监察制度改革，在优化权力配置、构建和完善异体监督模式的同时，实现了国家监察权的法治化、规范化、制度化，这同样也是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。
从香港廉政公署的监督范围来看，其监督对象涵盖了多种形式的组织中提供公共服务的人员，如香港赛马会、广播电视公司的人员都属于监督对象，可资借鉴。总之，各级监察委员会需要接受党的监督、人大、社会监督，同时要加强自身监督，这是国家监察立法需要明确规定的。
[27]经过多年的规范和发展，大多数看守所已经有着较为成熟的制度规范和硬件条件，监所检察机构的监督也相对到位，能够在保证调查的同时对调查活动展开有效监督。此外，监察机关与其他国家机关的另一个重要区别是，其将与党的纪检部门合署办公。
必须对实践证明是成熟的、需要用宪法规范的、非改不可的进行修改。对于监察委员会移送审查起诉的案件，检察机关应享有独立的审查和提起公诉的权力。
[4]刘艳红：《中国反腐败立法的战略转型及其体系化构建》，载《中国法学》2016年第4期。这要求所有国家机构都必须依法享有和行使权力，依法受到监督。虽然如有学者所言，由全国人大而非全国人大常委会进行授权理由更为充分，但立足于宪法规范和宪法惯例，我们应当尊重全国人大常委会对国家监察体制改革试点授权的权威性与合宪性。故应允许检察机关在对案件调查情况进行实体审查后，直接作出起诉、退回或者不起诉的决定，而无需征求监察委员会的意见。
[34] 在具体的立法表述上，应当规定各级监察机关对本级人民代表大会和上一级监察机关负责并报告工作。处理好国家监察体制改革的合宪性问题。
[19] 当改革由试点转向全面推开时，从形式上看，对《宪法》第2、3、62条进行扩大解释，能够得出全国人大可通过制定法律、做出决定的方式调整国家机关之间的权力配置，设立或者合并国家机构，从而组建各级监察委员会的结论。这意味着监察委员会虽然由本级人大产生，但是在具体工作中主要接受上级监察委员会领导，也即以上级机关的监督为主。
因此，应当以修宪的方式为国家监察体制改革提供依据。2017年11月，十二届全国人大常委会第三十次会议通过《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，将党的意志上升为国家意志，保障改革于法有据。
[10]应松年：《完善行政组织法制探索》，载《中国法学》2013年第2期。七、对监察委员会的监督问题 十八大以后，纪检监察系统办理了很多大案要案，以雷霆反腐的态势创造了反腐奇迹，树立了权威性和威慑力。[21]王兆国：《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明—2004年3月8日在第十届全国人民代表大会第二次会议上》，载《中国人大》2004年第6期。总之，修改《宪法》是国家监察立法和设立监察委员会的基础性工作，若能在各级监察委员会尤其是中央监察委员会设立前修改《宪法》，是较为理想和符合法治精神的做法。
为实现这一目标，最重要的就是在治国理政方面形成一套完整的、成熟的、定型的制度，通过系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，实现对国家和社会的高水平治理。[20]监察委员会在组织和职权上都获得了相对独立于其他国家机关的地位，成为一个全新的国家机关，与其他国家机关的关系也需要宪法予以明确。
[15]于安：《反腐败是构建新国家监察体制的主基调》，载《中国法律评论》2017年第2期。其最首要的立法目的在于把反腐领域分散的资源和力量整合在一起，通过构建新的反腐败机构，形成集中统一、权威高效的反腐败体制。
从避免国有资产流失的角度出发，有国资成分的企业中的管理人员都应当属于监察对象。第三类是公办的教育、科学、文化、卫生、体育等事业单位中的管理人员。 |
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